Etape 3: Structuration du financement public
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Structuration du financement de la part publique |
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La structuration du financement public est réalisée concomitamment avec l’étape 2 (Etudes de Faisabilité, comme présentée au chapitre 6), dont elle constitue un sous-élément. L’étape d’analyse technique, économique, juridique et financière d’un projet de PPP permet en effet de dégager, entre autres, les dynamiques financières du projet et d’évaluer la part du financement du projet qui devra provenir de la partie publique lorsque le projet de PPP implique une participation financière publique.
Dans les cas de PPP à paiements publics, la part du financement du projet qui devra provenir de la partie publique consiste en la rémunération du partenaire privé sous forme de loyers pour l’infrastructure qu’il a livré et/ou les services d’exploitation-maintenance qu’il fournit selon les critères de performance indiqués au contrat.
Dans les cas de PPP à paiement par les usagers, la partie publique peut également être amenée à participer au financement du projet, lorsque celui-ci ne dégage pas suffisamment de recettes pour assurer la viabilité financière du projet, par exemple lorsque les tarifs de service doivent rester abordables pour permettre aux usagers d’accéder au service public.
Dans le cas d’un projet de construction d’un réseau d’eau potable par exemple, la partie publique pourra verser au partenaire privé une subvention au moment de la construction du réseau, et/ou une subvention d’exploitation pour combler le manque à gagner du partenaire privé, dans le cas où le coût de revient du service dépasse les tarifs d’eau potable pratiqués.
Dans ces cas de figure, des efforts doivent être menés par la partie publique pour mobiliser le financement public requis par le projet et apprécier si l’effort budgétaire éventuel requis est supportable pendant la période où des fonds publics doivent être mobilisés (phase de construction, phase d’exploitation, etc.).
Le financement public du PPP peut provenir de multiples sources : budget national, prêts de bailleurs de fonds internationaux, prêts octroyés auprès de banques commerciales, crédits exports présentés par l’attributaire du marché, investisseurs privés en capitaux propres, fonds d’investissement, etc.
Cette phase permettra à la partie publique d’apprécier de façon précise la hauteur de ses engagements financiers directs ou indirects (financements, paiements ou garanties) au titre du contrat de PPP, leur soutenabilité budgétaire et les impératifs de programmation budgétaire en résultant, notamment en cas de versement de subventions d’exploitation (qui demande une inscription au budget annuel) ou de garantie dont le versement se mesure au risque d’occurrence de l’évènement déclenchant. |
Aperçu du processus d'identification des projets de PPP
La structuration du financement public est traitée dans la Loi PPP et le Décret Procédures au sein de l’étude de faisabilité. Toutefois, vu son importance et sa spécificité, ce chapitre lui est dédié. Le schéma ci-dessous en présente le déroulé.
Description de la structuration du financement public
Type de participation publique
La loi PPP et le Décret Procédures prévoient que la participation publique aux PPP peut être faite sous les formes suivantes :
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le versement de subventions
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une participation au capital de la Société de Projet
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l’octroi de prêts
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l’octroi de garanties couvrant :
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tout ou partie des paiements à bonne date des sommes dues par l’Autorité Contractante ;
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tout ou partie du paiement par l’Autorité Contractante de l’indemnité de résiliation ;
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l’achat de la production ou des services générés par un PPP ;
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un niveau minimum de recettes ou de trafic ; ou
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la rémunération de la disponibilité des infrastructures et de leurs services associés.tous autres moyens autorisés par la loi et mentionnés dans le dossier d’appel d’offres.
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Le Décret Procédures indique en sus que « toute personne publique peut octroyer des prêts, des subventions ou des garanties au partenaire privé afin de réduire le coût du financement d’un PPP ».
Contrôle de la soutenabilité budgétaire et financière
Le Décret Procédures définit le contrôle de soutenabilité comme l’ensemble des procédures visant à vérifier la capacité pour l’Autorité Contractante ou toute autre Personne Publique de faire face à l’ensemble de ses engagements financiers, issus du contrat de PPP sur l’ensemble de sa durée.
Une étude de soutenabilité budgétaire est obligatoire « lorsque le PPP envisagé est susceptible d’engager le budget de l’Autorité Contractante ou d’une Personne Publique soit directement par le versement d’un paiement récurrent, d’une indemnité de résiliation, d’une subvention, d’une participation au capital ou autrement, soit indirectement à titre de garantie y compris la garantie de paiement de recettes ou de trafic, la procédure de passation doit se conformer aux règlementations en matière de finances publiques ».
Les engagements financiers publics
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Engagements |
Directs (toujours applicables) |
Conditionnels (seulement si un évènement prévu se produit) |
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Explicites (découlant du cadre juridique ou contractuel) |
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Implicites (découlant d’un engagement moral de l’Etat) |
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Etude de faisabilité budgétaire
L’un des principaux éléments de l’étude de faisabilité constitue l’étude de soutenabilité budgétaire. L’étude devra démontrer Ia soutenabilité financière de l’engagement proposé de l’Autorité Contractante ou de toute Personne Publique concernée en identifiant et mesurant tous les engagements financiers de l’Autorité Contractante ainsi que tous les risques susceptibles d’engager le budget d’une Personne Publique au moyen de paiement, de subvention, de participation au capital, de garantie, ou sous toute autre forme.
Le Décret Procédures requiert les éléments suivants :
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évaluer l’ensemble des conséquences et des risques du PPP sur les finances publiques ;
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évaluer le risque sur les finances publiques de la mise en œuvre des clauses de résiliation ;
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évaluer le risque sur les finances publiques de l’appel et de la mise en œuvre des garanties financières ou contractuelles ;
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vérifier la soutenabilité budgétaire et la disponibilité des ressources budgétaires de la Personne Publique afin de s’assurer qu’elle est capable d’exécuter l’intégralité de ses engagements financiers durant toute la durée du Contrat de PPP ;
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pour les Contrats de Partenariat, vérifier que le loyer financier annuel prévisionnel dû par la Personne Publique au titre de l’ensemble de ses Contrats de Partenariat n’excèdera pas plus de 15% de son budget annuel d’ investissement sur toute la durée du contrat envisagé.
Une présentation des principes d’évaluation de la soutenabilité budgétaire se trouve en Annexe J de ce guide.
Considérations de dispositifs climatiques dans la structuration du financement
Lors de la structuration du financement public du projet, il est opportun pour l’Autorité Contractante ou pour la Personne Publique concernée de considérer l’intégration de dispositifs climatiques. Cela peut inclure :
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Des sanctions ou incitations pour s’assurer que les bénéfices environnementaux du projet sont délivrés (e.g. des allègements fiscaux temporaires)
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Un soutien financier en cas de planification adaptative (e.g. construction de mesures de protection en fonction de l’évolution du niveau de la mer), qui peut prendre la forme l’indemnité de disponibilité, de garantie d’une partie de l’usage, etc.
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Le recours à des sources de financements climatiques : fonds concessionnels, fonds d’infrastructure verte, obligations de résilience climatique, etc.
Approbation de l’étude de soutenabilité budgétaire (partie de l’étude de faisabilité)
Voir approbation de l’étude de faisabilité dans le Chapitre 7.
Notons que, en cas d’accroissement des engagements financiers d’une Personne Publique ou du risque sur ses finances publiques supérieur à 10%, l’approbation du Ministère en charge des Finances doit être obtenue de nouveau.
A LA FIN DES ETAPES 2 ET 3 : l’Autorité Contractante prend la décision de recourir à une structuration de PPP et est prête à lancer la procédure de passation du projet de PPP.