Préparation de la passation

Détermination de la procédure

Dans cette étape, l’Autorité Contractante sélectionne la procédure de passation. Tel qu’indiqué dans le Chapitre 6, l’étude de faisabilité comprend une recommandation quant au type de procédure de passation adapté pour le projet.

En Guinée, les PPP peuvent être passés par deux méthodes :

• par appel d’offres

• -ou par par le Gré-a-Gré, aussi connue comme la négociation directe.

L’appel d’offres est la règle. L’appel d’offres est généralement préféré pour sa transparence, son équité, et sa capacité à réduire les coûts grâce à la concurrence. Il permet de sélectionner le partenaire privé en fonction de critères objectifs tels que la qualité, le prix et la compétence.

L’appel d’offres peut être national ou international.

La négociation directe ou procédure de gré-à-gré est, elle, une procédure exceptionnelle. La Loi PPP prévoit que c’est une approche dérogatoire soumise à autorisation préalable du MEF à laquelle il peut être recourue dans les cas suivants :

• lorsque les besoins de l’Autorité Contractante ne peuvent être satisfaits que par une prestation nécessitant l’emploi d’un brevet d’invention, d’une licence ou de droits exclusifs détenus par une seule personne privée ;

• lorsqu’une procédure d’appel d’offres est déclarée infructueuse hors motif d’intérêt général ou offres inacceptables ;

• en cas d’urgence impérieuse revêtant les caractéristiques de la force majeure et résultant de circonstances imprévisibles pour la personne publique, que cette urgence n’est pas compatible avec les délais exigés par les procédures d’appel d’offres et qu’elle nécessite une intervention immédiate de l’Autorité Contractante afin d’assurer la continuité d’un service public, et notamment lorsqu’il s’agit de faire exécuter des prestations en lieu et place d’un titulaire défaillant – dans ce cas, la procédure de gré-à-gré doit mettre en concurrence au moins 3 opérateurs privés ;

• pour les PPP en dessous du seuil de 5 milliards de francs ;

• pour les marchés de défense ou de sécurité nationale : lorsque les marchés concernent des besoins de défense et de sécurité nationales exigeant le secret ou pour lesquels la procédure des intérêts essentiels de l’Etat est incompatible avec des mesures de publicité.

Dans le cas d’une négociation directe, l’Autorité Contractante doit être préparée aux négociations et s’appuyer sur l’étude de faisabilité et d’autres documents pertinents pour guider la finalisation du contrat de PPP. Les négociations sont menées sur la base d’un projet de contrat proposé par l’Autorité contractante. Une négociation directe nécessite toujours une participation importante du secteur public pour évaluer le caractère raisonnable des coûts et garantir un contrat de PPP conforme à l’intérêt public. En pratique, un processus non concurrentiel peut faire augmenter les coûts, puisque les discussions ne sont pas structurées par des documents d’appel d’offres comme c’est le cas dans les processus d’appel d’offres en une ou deux étapes et que l’Autorité contractante ne peut faire jouer la concurrence de plusieurs opérateurs ni comparer plusieurs options de réalisation.

Lorsque l’Autorité Contractante a recours à Ia procédure de gré-a-gré, elle doit déposer une demande motivée au Ministre en charge des Finances afin d’obtenir un avis explicite préalable de non-objection de Ia DNCMP.

Préparation des documents de passation

Toute procédure de passation requiert la préparation de documents de passation, qui permettent de donner aux soumissionnaires potentiels des informations sur le projet lui-même et des instructions sur comment manifester leur intérêt et/ou présenter leur proposition pour le mettre en œuvre. Ces documents de passation sont préparés avant le lancement de la procédure. Bien qu’ils puissent être ajustés entre les différentes étapes si besoin, il est recommandé de préparer tous les documents de passation en amont (pour la préqualification et pour l’appel d’offres).

Les documents de passation sont ensuite transmis à l’Unité PPP pour avis simple, avant l’avis de non-objection de la DNCMP et l’approbation du Ministre en charge des Finances.

Le dossier de préqualification contient des informations sur le contexte du projet, ses caractéristiques principales, la procédure sélectionnée et les compétences et expériences que les soumissionnaires doivent détenir pour être susceptibles de mettre en œuvre le projet.

L’Annexe K contient un modèle de dossier de préqualification.

Le dossier d’appel d’offres contient, lui, des informations détaillées sur le projet (y compris les études existantes), le détail des pièces attendues des soumissionnaires et des informations détaillées sur les règles de procédure et les critères d’évaluation qui seront appliquées.

L’Annexe L contient un modèle de dossier d’appel d’offres ouvert (une étape) et l’Annexe M contient un modèle d’avis d’appel d’offres.

La meilleure pratique consiste à partager le projet de contrat de PPP avec les soumissionnaires potentiels pendant la phase d’appel d’offres du PPP, comme annexe du dossier d’appel d’offres. Les soumissionnaires potentiels devraient être invités à fournir leurs commentaires sur le projet de contrat et à identifier les termes qui suscitent des préoccupations. Ceci permettra d’accélérer la phase ultérieure de négociation du contrat. L’Autorité Contractante s’assure que les documents d’appel d’offres ne contiennent pas de divergences importantes avec les informations contenues dans le rapport d’étude de faisabilité (y compris les projets ou sections des clauses du contrat de PPP et du plan de passation) et avec le contrat de PPP approuvé. NB : les modifications du dossier d’appel d’offres sont transmises par l’autorité contractante à tous les candidats quinze (15) jours ouvrables au minimum avant la date de remise des offres. Les candidats aux PPP s’acquitteront du prix de vente (ou prix de cession) des dossiers d’appel d’offres selon la répartition définie par arrêté. Un clausier type de contrats de partenariat public-privé se trouve en Annexe P de ce guide.

Procédure de passation

Mise en place de la Commission de Passation

Une Commission de Passation des marchés publics et des PPP est mise en place au sein de chaque Autorité Contractante pour Ia passation de chaque PPP. La Commission de Passation des marchés publics et des PPP est chargée de conduire la phase de passation, notamment à procéder à l’examen des candidatures et à l’évaluation des propositions remises.

La Commission de Passation du PPP comprend cinq (5) membres désignés par l’Autorité Contractante sur la base de critères d’intégrité morale, de qualification et d’expérience dans les domaines juridique, technique et financier. Cette commission est composée comme suit :

• deux représentants du service bénéficiaire (Autorité Contractante).

• la Personne responsable des marchés publics et PPP ou son représentant ;

• deux spécialistes en passation des PPP ;

• un représentant de l’Unité PPP et un représentant du Ministère en charge des PPP en tant qu’observateurs et soutien mais sans droit de vote ;

• un représentant de l’ARMP en tant qu’observateur sans voix consultative ni délibérative.

La Commission de passation du PPP peut faire également appel à tout expert ou sachant. En pratique, l’Autorité contractante peut choisir de mobiliser d’autres entités publiques en cas de besoin : il peut s’agir par exemple d’un représentant du ministère des finances ou du ministère du budget ou encore de l’ACGP.

Les membres de la Commission de Passation du PPP sont désignés par l’Autorité Contractante. L’Autorité contractante informe la DNCMP de la composition de la Commission de passation.

Préqualification

Les offres relatives aux PPP sont lourdes et leur évaluation est complexe et consommatrice de temps. L’étape de préqualification permet à l’Autorité Contractante de prévenir le marché qu’elle entend sélectionner un opérateur privé pour la mise en œuvre d’un projet public. La définition de critères généraux au moment de l’étape de préqualification favorise une compétition adéquate au moment de l’appel d’offres : les soumissionnaires préqualifiés sont en mesure de mettre en œuvre le projet, et l’Autorité contractante reçoit un nombre limité d’offres, de qualité satisfaisante, facilitant et accélérant ainsi le processus.

Pendant l’appel d’offre, une phase de préqualification est organisée. L’avis de préqualification doit contenir suffisamment d’informations sur le projet et sur la manière dont celui-ci sera développé pour permettre aux soumissionnaires de décider de manifester leur intérêt. Ce document doit aussi énoncer clairement les règles relatives à Ia présentation et à Ia constitution des demandes de préqualification ainsi que les exigences de préqualification sur les aspects juridiques, techniques et financiers.

L’un des objectifs de la procédure de préqualification est de sélectionner des entreprises compétentes, disposant de la capacité nécessaire pour mettre en œuvre le projet. Il est donc important de tenir compte des qualifications de chaque entreprise manifestant son intérêt au projet. Les critères de préqualification de l’entreprise peuvent être quantitatifs ou qualitatifs. Il convient généralement de tenir compte de la solidité financière et de l’expérience acquise dans des projets similaires.

Exemples de critères de

Thèmes	Critères d’évaluation
Expérience et expertise pertinente : Qualifications professionnelles et techniques adéquates pour réaliser toutes les phases du projet	Expérience du candidat dans la réalisation de projets similaires : Nombre minimum de projets développés / construits/ exploités d’une capacité spécifiée Nombre minimum de projets développés / construits/ exploités de plus d’une valeur spécifiée Nombre minimum de contrats d’exploitation et de maintenance d’installation similaires Tout autre critère adapté pour les besoins du projet PPP Capacité à livrer un projet PPP en plus des engagements existants Equipe d’experts proposés Expérience de travail dans les conditions de travail similaire (ce critère est critique si les conditions locales ont un impact matériel sur la solution technique ou l’exploitation de de l’installation ou du service proposé)
Capacités managériales et organisationnelles : Capacité de gestion et d’organisation, expérience pertinentes et appropriées, notamment expériences passées dans la gestion d’infrastructures similaires et de taille comparable.
Capacité financière, résultat net, chiffres d’affaires, ou autres critères financiers jugés appropriés : Capacité financière suffisante pour gérer les flux financiers du projet et capacité à soutenir ses besoins de financement	Capital / valeur du candidat (un montant de valeur nette minimum peut être demandée en fonction de la taille et des besoins du projet) Chiffres d’affaires annuel moyen (issu des états financiers audités) Montant de trésorerie (issu des états financiers audités) Capacité du candidat à investir le capital nécessaire au projet Capacité du candidat à sécuriser les fonds nécessaires au projet Capacité du candidat à tenir les dispositions contractuelles pendant la durée du contrat

Les soumissionnaires qui répondent aux critères de préqualification sont retenus pour la phase d’appel d’offres. S’il n’existe pas de règle s’agissant du nombre de préqualifiés, un nombre entre 3 et 5 permet généralement une mise en concurrence efficace.

Déroulement de l’appel d’offres

L’Autorité contractante partage le dossier d’appel d’offres avec les soumissionnaires pré-qualifiés. Les soumissionnaires doivent disposer d’un temps suffisant pour préparer leurs offres. Ce temps est déterminé selon les spécificités du projet mais n’est généralement pas inférieur à 45 jours. Le Décret Procédures prévoit un délai minimum de publication de 30 jours pour les appels d’offres nationaux et 45 jours pour les appels d’offres internationaux.

Le dossier d’appel d’offres indique les dates limites de dépôt des offres et d’ouvertures des plis.

Réduire le temps de préparation des offres, peut résulter en la réception d’offres incomplètes ou de basse qualité, et peut donc avoir un impact important sur les résultats du processus d’appel d’offres. Il est ainsi recommandé de prévoir un délai entre 4 et 6 mois pour la réception des offres, selon la complexité du projet en cause.

Pendant la préparation par les soumissionnaires de leurs offres, différents contacts peuvent avoir lieu entre les soumissionnaires et l’Autorité contractante :

• Questions de clarification : les soumissionnaires peuvent faire parvenir des questions de clarification à l’Autorité contractante dans les conditions prévues par le dossier d’appel d’offres. L’Autorité contractante partage les réponses aux questions à tous les soumissionnaires, sans indication de leur auteur.

• Conférence des soumissionnaires et/ou visite de site : l’Autorité contractante peut organiser une conférence des soumissionnaires pour permettre aux soumissionnaires de poser leurs questions, d’obtenir des clarifications et éventuellement de visiter le site du projet. L’Autorité contractante prévient les soumissionnaires suffisamment à l’avance de l’organisation d’une telle conférence et le procès-verbal en découlant est partagé avec tous les soumissionnaires.

L’Autorité contractante peut amender le dossier d’appel d’offres au cours de la procédure, auquel cas elle en informe les soumissionnaires et étend la durée de préparation des offres pour prendre en compte les modifications.

NB : les modifications du dossier d’appel d’offres sont transmises par l’autorité contractante à tous les candidats quinze (15) jours ouvrables au minimum avant la date de remise des offres.

Réception et évaluation des offres

La commission de passation ouvre les offres lors d’une séance publique à laquelle les soumissionnaires sont invités. Il en résulte un procès-verbal, partagé avec tous les soumissionnaires ayant déposé une offre dans les délais prévus par le dossier d’appel d’offres.

Le principe d’évaluation des offres de PPP est le choix de l’offre la plus avantageuse. La commission de passation évalue les offres techniques conformément aux critères d’évaluation définis dans la demande de propositions.

Ces critères comprennent généralement au moins les éléments suivants :

• Le coût global de l’offre ;

• Les objectifs de performance globale ;

• Les objectifs de performance en matière de développement durable et de mise en œuvre sociale ;

• La qualité du service ;

• La viabilité financière du projet ainsi que la capacité financière des candidats.

Les critères sont déterminés précisément en fonction des spécificités du projet en cause : tous pourraient ne pas être pertinents, et le poids relatif de chacun doit être déterminé.

Par exemple : Dans le cas de projet d’électricité, il est commun que les offres financières indiquent un prix unitaire (tarif/kWh) et non une offre financière complète et finale. Dans ce cas, le coût global de l’offre ne serait pas un critère prépondérant, mais la capacité financière des soumissionnaires sera clé.

L’évaluation des offres réalisée par la commission de passation comprend les étapes suivantes : L’évaluation de la recevabilité de l’offre : il s’agit de confirmer que l’offre comprend les pièces et mentions obligatoires selon le dossier d’appel d’offres. L’évaluation du contenu des offres recevables, en application des critères mentionnés dans le dossier d’appel d’offres. L’Autorité contractante peut demander des clarifications de leur offre aux soumissionnaires, sous réserve que celles-ci n’impliquent aucune modification de leur offre. Après l’évaluation des propositions techniques, l’Autorité contractante évalue les propositions financières des soumissionnaires ayant atteint le minimum technique. Dans certains projets, l’évaluation du contenu des offres recevables peut contenir des critères qui doivent obligatoirement être remplis par les soumissionnaires, faute de quoi leur offre ne peut être évaluée plus avant.

Attribution provisoire

L’évaluation des offres reçues donne lieu à la rédaction d’un rapport d’évaluation par la commission de passation, détaillant la démarche suivie et l’analyse effectuée. Le rapport d’évaluation émet une recommandation quant à l’attribution provisoire du contrat à l’un des soumissionnaires, rapportée dans le procès-verbal d’attribution provisoire qui mentionne :

• Le nom du soumissionnaire retenu et le prix de son offre ;

• Le classement des soumissionnaires non retenus par ordre de préférence, sur la base des critères du dossier d’appel d’offres.

Le soumissionnaire retenu en est informé, et les soumissionnaires écartés sont informés par écrit des motifs du rejet et reçoivent le procès-verbal d’attribution provisoire. Ils peuvent demander des précisions à l’Autorité contractante, qui répond dans un délai de 5 jour ouvrable suivant leur réception. Par la suite, le procès-verbal d’attribution provisoire est publié dans un hebdomadaire de grande diffusion nationale et le journal officiel des marchés publics.

Un modèle de procès-verbal d’attribution provisoire figure en Annexe N.

Procédure infructueuse

La Commission de Passation du PPP peut déclarer un appel d’offres infructueux : lorsqu’aucune offre n’a été remise en réponse à l’appel d’offres ; lorsqu’aucune des offres n’est recevable et acceptable ; pour motif d’intérêt général : l’Autorité contractante peut toujours mettre fin à un processus d’appel d’offres. Toutefois, les infructuosités doivent faire l’objet d’un avis de non-objection de la structure en charge du contrôle des PPP. Si la procédure est déclarée infructueuse, l’Autorité Contractante informe les soumissionnaires pré-qualifiés et peut relancer la procédure d’appel d’offres, éventuellement après modification du dossier d’appel d’offres. Les délais de publication peuvent être prolongés. En cas de second appel d’offres infructueux, l’Autorité Contractante peut négocier en gré-à-gré avec l’un des candidats pré-qualifiés sous réserve d’ANO de la structure du contrôle.

Contractualisation

Mise au point

Pour identifier si une modification est substantielle, l’Autorité Contractante peut évaluer si celle-ci aurait entrainé la sélection d’un autre soumissionnaire si elle avait été incluse dans l’évaluation initiale.

L’évaluation des offres prend fin avec la publication de l’attributaire provisoire. Après la publication et la consolidation des résultats de la commission de sélection, une phase de négociation du contrat s’engage alors avec l’attributaire provisoire. L’objectif est d’arrêter les termes définitifs du contrat de PPP.

Pour cadrer les négociations, il est recommandé de n’ouvrir la discussion que sur les points commentés par le soumissionnaire sélectionné dans le projet de contrat qui figurait dans le dossier d’appel d’offres. Les clauses non commentées sont réputées comme acceptées en l’état.

Les clauses non-négociables

Les clauses dites non négociables sont les suivantes : Les clauses constituant l’économie même de l’appel à proposition dans le cadre de l’appel d’offres telle qu’énoncées dans le dossier d’appel d’offres et qui ne peuvent être modifiées à peine d’entrainer un risque de contestation par les tiers et de nullité : Objet du contrat de PPP Obligations principales de chacune des parties influant sur la nature et la qualification juridique de la relation entre les parties Durée du contrat de PPP. Les clauses imposées par la loi : Protection des biens du domaine public (foncier, infrastructures et équipements). Privilège de puissance publique : droit unilatéral pour la personne publique de résilier ou de modifier unilatéralement le contrat de PPP. Clauses imposées par la Loi PPP (exemple avantages fiscaux et douanier) et la loi sectorielle applicable au projet. Règles applicables aux conditions d’exploitation du service public. Règles d’ordre public : protection sociale et de l’environnement. Les clauses de protection de l’Autorité Contractante et de l’intérêt public : Loi applicable : loi guinéenne. Cession des créances sur l’autorité contractante. Mise à la charge du partenaire privé des objectifs de performance. Les clauses que l’Autorité Contractante entend rendre non négociables dès lors qu’elle l’indique expressément dans le DAO : Refus de toute émission de garantie souveraine. Refus de toute prise de sûreté sur les actifs essentiels du projet s’ils sont réputés être la propriété du partenaire privé pendant la durée du contrat de PPP. Le dossier d’appel d’offres indique quelles sont les clauses ou thèmes que l’Autorité Contractante considère comme non négociables de sorte que les candidats à l’appel d’offres soumissionnent en connaissance de cause et qu’aucune négociation de ces clauses ou thèmes ne soit ouverte par la suite.

La négociation ne peut avoir pour effet de modifier les éléments fondamentaux de l’offre, les caractéristiques essentielles du Contrat de PPP ou son équilibre économique, dont Ia variation est susceptible de fausser Ia concurrence ou d’avoir un effet discriminatoire.

Avant d’entamer les négociations, l’Autorité contractante devrait :

• nommer un comité de mise au point, qui est constitué de représentants des institutions pertinentes : ministère sectoriel, ministère en charge des finances, maitre d’œuvre, unité PPP…

• préparer une stratégie de mise au point, qui détermine les thèmes de négociation, les concessions que la partie publique est éventuellement prête à faire et les techniques de négociation adaptées pour parvenir à ses fins

• déterminer un calendrier de négociations : ce calendrier devrait prévoir que les négociations ne durent trop longtemps mais assurer un temps suffisant entre les sessions de négociation pour que chaque partie puisse évaluer ses positions entre deux sessions.

Chaque session de mise au point fait l’objet d’un procès-verbal, qui acte l’avancement des négociations et les accords trouvés.

En cas d’échec de la négociation avec l’attributaire provisoire, l’Autorité Contractante peut solliciter les autres soumissionnaires dans l’ordre de classement des offres.

Dans le cas d’une procédure de gré-à-gré, l’Unité PPP assiste toujours l’Autorité Contractante dans les négociations.

Approbation

Une fois les termes négociés, le projet de contrat de PPP est soumis par l’Autorité Contractante à l’Unité PPP pour avis simple. L’Unité PPP communique son avis au Ministère en charge des Finances qui produit une autorisation finale pour la signature du contrat de PPP, sur la base de l’avis de l’Unité PPP. (voir les dispositions de l’article 36 du Décret 041 PPP)

L’Autorité Contractante saisit alors la DNCMP qui dispose d’un délai de cinq jours ouvrables à compter de Ia réception du Contrat de PPP pour rendre son avis de non-objection. La DNCMP signe aussi le Contrat de PPP. Cette signature a le caractère d’un visa de contrôle.

Signature

Le contrat est signé par :

• L’Autorité Contractante ;

• Le partenaire privé ou la société de projet impliquée si celle-ci a été constituée avant la signature du contrat.

Lorsque le PPP relève de l’Etat, le Contrat de PPP est signé, au nom et pour le compte de l’État par le Ministre en charge de l’activité ou du secteur dont relève le PPP et le Ministre en charge des finances.

Lorsque le PPP relève d’une collectivité locale décentralisée ou d’une autre personne publique, le PPP est signé par l’autorité légalement compétente pour représenter l’Autorité Contractante et le Ministre et le Ministre en charge des finances.

Bouclage commercial (signature du Contrat de PPP) et bouclage financier (levée des conditions suspensives et obtention du financement) Les conditions de bouclage commercial sont définies dans la demande de propositions et énoncées dans l’avis d’attribution. Les étapes menant à la clôture commerciale comprennent entre autres : L’établissement par le soumissionnaire retenu d’une société de projet, tel que prescrit dans les exigences de l’appel d’offres. La présentation d’une garantie de bonne exécution. La souscription d’une assurance, comme spécifié dans le contrat de PPP, Toute autre condition spécifiée dans l’appel d’offres, par exemple le paiement d’une commission de succès. Le bouclage financier a lieu pour sa part lorsque tous les accords de projet et de financement ont été signés et que toutes les conditions requises contenues dans ces accords ont été remplies. Cela permet de débloquer les fonds (prêts, subventions) afin que la mise en œuvre du projet puisse réellement commencer.

Publication et archivage

Le contrat signé est enregistré à l’ARMP puis immatriculé à la structure en charge de contrôle par l’Autorité Contractante qui publie le contenu sommaire du Contrat de PPP signé indiquant le nom des parties, l’objet du Contrat de PPP, sa durée, Ia forme de sa rémunération et ses principales caractéristiques. Cette publication s’effectue dans les quinze jours de l’immatriculation, dans un journal quotidien de grande diffusion nationale et le journal officiel des marchés publics.

Ensuite, l’Autorité Contractante communique le Contrat de PPP à I’ARMP et l’Unité PPP dans un délai d’un mois suivant sa date de signature pour leur inscription dans une base de données, leur enregistrement et leur archivage.