Etape 2: Evaluation des projets de PPP

Analyse technique, économique, juridique et financière du projet (analyse de faisabilité)

Cette deuxième étape consiste à analyser plus en détail les projets sélectionnés au sein du portefeuille de projets de PPP. Il s’agit ainsi de conduire les études de faisabilités. Ces études ont pour objectif d’identifier pour chaque projet :

La demande pour les services attendus du projet considéré
Sa faisabilité sociale et environnementale, dont ses émissions en GES.
Sa faisabilité technique
Sa faisabilité juridique
L’évaluation préliminaire du coût de réalisation
Son impact économique
Sa viabilité financière
Les risques associés au projet (matrice des risques), dont les risques climatiques.

L’ensemble de ces éléments a pour objectif de permettre aux personnes publiques de disposer des informations clés sur les projets (options techniques, évaluation financière, structuration contractuelle, etc.), afin de décider afin de décider des modalités pertinentes pour la procédure de passation, la forme contractuelle ainsi que pour présenter les caractéristiques du projet aux partenaires privés potentiels.

Description des études de faisabilité des projets de PPP

Réalisation de l’étude de faisabilité

La Loi PPP indique que l’étude de faisabilité doit « démontrer la faisabilité technique et juridique du projet en PPP, sa soutenabilité financière, et de déterminer son intérêt socio‐économique et son impact environnemental. »

Les objectifs des études de faisabilité sont donc les suivants :

Développer les spécifications techniques du projet ;
Identifier la demande publique pour les services générés par le projet ;
Déterminer le cadre juridique applicable et identifier les potentielles contraintes qu’il pose ;
Déterminer l’arrangement institutionnel optimal sur la base des mandats existants ;
Déterminer les besoins de financement du projet, la part respective du financement public et privé, ainsi que la soutenabilité fiscale de la part publique ;
Déterminer son acceptabilité auprès des usagers ;
Déterminer les risques du projet et l’allocation idoine entre secteur public et privé en élaborant une matrice des risques, dont les risques climatiques.

Ces éléments sont destinés à fournir aux autorités contractantes des informations détaillées sur leurs projets qui sont nécessaires pour décider s’il faut poursuivre le projet et le soumettre au marché pour sélectionner un partenaire privé. Les études de faisabilité sont donc une phase essentielle de tout projet de PPP, et leur qualité peut impacter de manière substantielle le succès ou l’échec d’un projet.

Le tableau ci-dessous contient des détails sur les composantes d’une étude de faisabilité pour les projets de PPP. D’autres informations peuvent être nécessaires, selon les spécificités du projet en cause.

Le contenu et les exigences de qualité du rapport d’étude de faisabilité figurent à l’Annexe D (Etude de faisabilité type).

L’Autorité contractante recourt généralement à des services de conseil pour entreprendre l’étude de faisabilité.

L’Annexe E (Modèle de TDR pour modèle financier) propose à cet effet un exemple de termes de référence spécifique à la modélisation financière des projets de PPP.

Le type de conseil possible

Le type de conseil possible
Le rôle du/des consultant(s) est double :

Entreprendre l’étude de faisabilité au nom de l’autorité contractante
Aider l’autorité contractante à préparer et à mener à bien le processus de passation de marchés et de contractualisation.

L’équipe de gestion du projet a la possibilité d’engager :

Un consultant pour entreprendre l’étude de faisabilité et la préparation du dossier d’appel d’offres, et fournir un soutien consultatif en transaction pendant la phase de passation de marché ; ou
Deux consultants distincts pour la transaction : un pour réaliser l’étude de faisabilité du projet et un autre pour soutenir la phase de passation des marchés, y compris la préparation des documents d’appel d’offres.

Le choix d’engager un en une ou deux phases dépend de la taille, de l’échelle et de la complexité du projet de PPP.

Si un projet est plus complexe et nécessite des compétences spécifiques différentes pour réaliser l’étude de faisabilité et le conseil en matière de transaction, les services de conseil seront engagés en deux temps. Selon cette approche, l’autorité contractante engagera un consultant pour l’étude de faisabilité puis, dans un second temps, elle engagera un conseiller en transaction pour la phase de passation de marché. Dans ce cas, un mécanisme d’interface entre les deux conseils, s’ils sont différents, peut être mis en place pour assurer une transition d’une phase à l’autre.
Pour les projets moins complexes qui bénéficieraient de l’efficacité de la combinaison de l’étude de faisabilité et de la phase de passation de marché, un seul consultant peut entreprendre à la fois l’analyse de faisabilité approfondie et aider l’autorité contractante à passer le marché. Le cas échéant, différentes entreprises (ingénierie, finance, technique, conseil en gestion, juridique etc.) s’associeront pour fournir tous ces services.

Notons qu’une partie essentielle de l’évaluation des PPP consiste en l’étude de sa soutenabilité budgétaire : étant donné son importance et ses spécificités, elle est traitée dans un chapitre dédié (Chapitre 8).

Etude de faisabilité des PPP : thèmes et contenu

Thème général et objectif (Décret Procédures)	Contenu	Rationnel
Faisabilité technique – Démontrer la faisabilité technique du PPP envisagé	Mode de réalisation du projet, choix technologiques, les bénéfices et les contraintes techniques associées, etc.	Si aucune option technique ne répond aux besoins du projet, qu’il soit d’ailleurs envisagé en PPP ou sous une autre forme, il est inutile de poursuivre l’évaluation préalable. L’Autorité Contractante fera appel, dans la plupart des cas, à un ou plusieurs consultants externes, experts dans le secteur technique du projet en question. A la fin de l’étude de faisabilité technique, l’Autorité Contractante doit pouvoir répondre à la question suivante : quelles sont les options techniques envisageables et les conditions de réalisation pour répondre au besoin identifié ?
Faisabilité juridique – démontrer la légalité du PPP envisagé	Cadre légal applicable, obstacles potentiels, choix de la procédure de passation, etc.	La préparation de la faisabilité juridique garantit la conformité légale en s’assurant que le projet respecte les lois et les réglementations en vigueur. Cela permet d’identifier les contraintes légales et de suivre les procédures nécessaires. La faisabilité juridique permet aussi de gérer les risques juridiques associés au projet. Cela permet de prendre des mesures pour atténuer ces risques et de garantir une gestion adéquate tout au long du projet. Enfin, la faisabilité juridique offre une analyse et formule des recommandations quant au choix de la procédure de passation.
Faisabilité environnementale et sociale – Evaluer l’impact du PPP sur l’environnement et démontrer que cet impact sera conforme à la législation en vigueur	Enjeux et impacts environnementaux, climatiques et sociaux	Cette étude se réalise, en général, en parallèle de l’étude faisabilité technique car celle-ci doit s’adapter aux résultats issus de l’étude d’impact environnementale, climatique, et sociale. L’évaluation et l’atténuation des risques environnementaux, climatiques et sociaux fait partie intégrante de la gestion des risques, au même titre que la gestion des risques opérationnels et financiers d’un projet PPP. La prise en compte des risques environnementaux, climatiques et sociaux est cruciale pour le projet, son succès, et l’impact qu’il aura. La prise en compte adéquate des questions environnementales, climatiques, et sociales dès la préparation du projet de PPP permet souvent une amélioration des performances du projet final. Pour les parties prenantes du projet et les communautés voisines, l’analyse et l’atténuation des conséquences négatives potentielles du projet permettent d’accroître l’impact social de celui-ci. De plus, le fait d’identifier et de communiquer sur les bienfaits du projet peut conduire à une meilleure acceptation par la population et les communautés locales, réduisant in fine les risques potentiels de blocages du projet. La plupart des bailleurs bilatéraux et multilatéraux ainsi que de nombreux établissements financiers exigent une démonstration de l’évaluation et de l’atténuation des environnementaux, climatiques et sociaux. La majorité exigent, en sus de la réglementation nationale, le respect des normes et meilleures pratiques internationales tels que les Principes de l’Equateur, les normes des performances IFC, les directives environnementales, de santé et de sécurité du groupe de la Banque Mondiale, etc.). La mise en place d’une méthodologie de gestion de ces risques environnementaux, climatiques et sociaux facilite la participation des bailleurs de fonds internationaux, facilitant de ce fait la recherche de financement. Certaines Parties Privées d’envergure internationale peuvent aussi être regardantes sur ces principes, de par leur politique de Responsabilité Sociale et Environnementale (RSE) ou car préoccupées par le risque réputationnel posé par les impacts environnementaux, climatiques et sociaux.
Faisabilité climatique – Évaluer les risques et opportunités climatiques du projet	Intégration des considérations climatiques dans la conception du projet	En complément de l’étude de faisabilité environnementale et sociale (ci-dessus), il est essentiel d’intégrer une évaluation les risques et les opportunités climatiques lors de la préparation des projets de PPP. Cela peut inclure : L’évaluation détaillée des risques physiques, de transition et de réputation à court et à long terme L’intégration de mesures d’adaptation à court et à long terme pour réduire les risques (analyse de faisabilité technique) L’évaluation détaillé des émissions de GES du projet (analyse du cycle de vie) L’intégration de mesures d’atténuation pour réduire ou compenser les émissions de GES (analyse de faisabilité technique) Les risques climatiques et les mesures d’adaptation et d’atténuation choisies doivent ensuite être intégrés dans les analyses socio-économique, commerciale et financière du projet (ci-dessous).
Faisabilité socio-économique – démontrer l’intérêt du PPP pour les populations ainsi que son acceptabilité auprès des usagers	Confirmation de l’intérêt socio-économique notamment la capacité du projet de répondre aux enjeux de développement du pays dans le cadre d’une analyse coûts/bénéfices.	L’analyse socio-économique étudie les avantages économiques que le projet apportera au public dans sa globalité. Ces études comportent généralement une analyse de l’environnement social et économique de la zone du projet, y compris des données démographiques, des indicateurs économiques et des tendances du marché. Cette analyse permet d’identifier les risques et opportunités sociaux et économiques potentiels liés au projet. Le Décret Procédures identifie des activités obligatoires : une évaluation des risques et des coûts relatifs aux éventuelles expropriations et indemnisations ; une analyse de l’impact du PPP sur le patrimoine historique, culturel ou religieux ; le cas échéant, une analyse de l’acceptabilité des tarifs pour les usagers; et le cas échéant, une description des conditions de reprise des employés.
Faisabilité commerciale – évaluer la demande pour le projet et des tarifs qui pourraient soutenir les investissements.	Appétit du secteur privé pour participer au projet et son intérêt pour les usagers du projet	Ayant établi que le projet est techniquement faisable et économiquement viable, cette étape consiste alors à comprendre si le projet, structuré sous forme de PPP, suscite l’intérêt du marché. Les opérateurs privés évaluent l’attractivité d’un projet du point de vue commercial s’il leur permet d’obtenir des rendements intéressants par rapport au niveau de risque du projet. On utilise notamment le taux de rentabilité interne (TRI) pour mesurer la rentabilité d’un projet.
Faisabilité financière du projet – démontrer la robustesse financière du PPP compte tenu du trafic ou des recettes escomptées et des charges financières et d’exploitation correspondantes	Evaluation des rendements du projet, financier et des capitaux	L’évaluation des rendements du projet, financier et des capitaux requiert une analyse financière, c’est-à-dire l’établissement d’un modèle financier du projet. Un modèle demande, en règle générale, de déterminer les flux de trésorerie du projet et les différents rendements. Il s’agit ensuite d’analyser la solidité financière du projet. Dans le cas d’un PPP à paiement par les usagers, lorsque les revenus dérivés des frais imposés aux usagers excèdent les coûts d’investissements et d’exploitation, le projet est généralement considéré comme commercialement attrayant (à condition que les risques soient jugés acceptables par les potentiels investisseurs et prêteurs). A contrario, lorsque les revenus en provenance des tarifs imposés aux usagers ne sont pas jugés suffisants par les potentiels investisseurs du projet pour atteindre un certain niveau de rentabilité, le gouvernement devra évaluer les contributions publiques nécessaires afin de garantir l’équilibre financier du projet pour le partenaire privé du contrat de PPP. Dans le cadre d’un PPP à paiement public, ces derniers devront être suffisamment importants pour permettre une rentabilité financière pour la Partie Privée qui sera en charge de la mission globale associée à son contrat de PPP. Le Décret Procédures requiert dans cette analyse une description du budget du projet de PPP identifiant les flux financiers (recettes escomptées et coûts envisagés assortis de la participation respective des Parties au Contrat de PPP) et une analyse des coûts et des avantages du PPP sur toute la durée du projet.

Matrice des risques
La matrice des risques est un document essentiel du processus. Elle a pour vocation d’identifier les différents risques du projet en toutes ses phases et d’en allouer la responsabilité de gestion (anticipation, évitement et/traitement) à la partie la plus à même de gérer le risque en fonction de sa nature, de sa source, de la ou les solution(s) à mettre en œuvre, etc. Cette matrice des risques, qui doit être spécifique au projet concerné et à son environnement, sera nécessairement différente selon que le projet de PPP est dit « à paiement public », pour lequel les risques sont partagés, ou est dit « de type concessif », c’est-à-dire est essentiellement, voir exclusivement, aux risques et périls de l’exploitant concessionnaire.

Sur la base de ces analyses, l’étude de faisabilité aboutit à :

Une recommandation de la forme contractuelle la plus efficiente et la plus conforme à l’objectif d’optimisation des dépenses publiques.
Une proposition de structuration financière du projet de PPP.
Les spécifications techniques du projet, ainsi que les coûts associés (CAPEX et OPEX).
Une proposition d’une matrice d’allocation des risques du projet de PPP.
Une proposition motivée relative au choix de la procédure de passation (voir description des procédures et cas d’application dans le chapitre 8).
Les mesures à entreprendre et des prochaines étapes à suivre pour mettre en œuvre le projet de PPP dans les plus brefs délais.

Une fois l’étude de faisabilité réalisée en conformité avec le cadre applicable, l’Autorité Contractante décide si elle souhaite donner suite au projet et selon quelles modalités, le cas échéant.

Approbation de l’étude de faisabilité

Si elle souhaite donner suite au projet sous forme de PPP, l’Autorité Contractante partage l’étude de faisabilité à l’unité PPP pour son avis simple sur (i) la faisabilité du PPP et (ii) le choix du type de PPP dans un délai d’un mois à compter de sa saisine (deux mois en cas de projet complexe). Si l’unité PPP ne rend pas son avis, elle est réputée accepter l’étude de faisabilité.

Une aide à l’évaluation de l’étude de faisabilité figure à l’ Annexe G (Formulaire d’évaluation de l’étude de faisabilité) et à l’Annexe H (Listes de contrôle des normes environnementales et sociales).

L’unité PPP partage cet avis au Ministre en charge des Finances pour son approbation de l’étude de faisabilité. Cette décision est motivée et prend notamment en compte l’impact du projet sur la soutenabilité budgétaire, y compris la viabilité de la dette publique, les résultats et recommandations de l’Etude de Faisabilité, et l’identification du projet par rapport au programme d’investissement public et à la politique générale de développement économique de l’Etat. Le refus d’approbation du Ministre en charge des Finances suspend le développement du projet sous forme de PPP et empêche tout engagement financier public. L’absence de réponse du Ministre en charge des Finances vaut refus de l’approbation de l’étude de faisabilité.

Procédure simplifiée pour les projets au coût inférieur à 5 milliards de francs

Les projets de PPP dont le coût de réalisation ou le chiffre d’affaires prévisionnel sur Ia durée du Contrat de PPP est inférieur ou égal à cinq milliards de Francs guinéens, l’Autorité Contractante est tenue de réaliser une étude de faisabilité simplifiée dont le contenu figure en Annexe I.

A LA FIN DES ETAPES 2 ET 3 : l’Autorité Contractante prend la décision de recourir à une structuration de PPP et est prête à lancer la procédure de passation du projet de PPP.